Blindar la inmunidad y borrar el fuero: la mejor forma de trasladar los debates a la cárcel
Tal como vimos en nuestro anterior artículo, la inmunidad y el fuero parlamentarios son instituciones vinculadas a la protección de la función representativa, pero no son equivalentes. La inmunidad protege la libertad del representante para expresar opiniones y realizar actuaciones propias de su mandato; el fuero constituye una garantía procesal destinada a evitar que determinadas actuaciones judiciales interfieran indebidamente en el ejercicio de esa función.
En las propuestas de modificación parcial de la Constitución presentadas por Tuto Quiroga se encuentran precisamente estos dos temas. En nuestro anterior artículo analizamos la inmunidad; corresponde ahora examinar su propuesta respecto del fuero parlamentario.
La propuesta contiene, a mi juicio, un error conceptual importante, semejante al que ya presenta la Constitución vigente. El artículo 152 señala que las y los asambleístas “no gozarán de inmunidad” y, durante su mandato, no podrán ser sometidos a detención preventiva, salvo delito flagrante. Como puede advertirse, la norma denomina “inmunidad” a una garantía cuyo contenido corresponde, propiamente, al fuero.
Para comprender el problema resulta útil recordar la Constitución de 1967. Su artículo 52 establecía que ningún senador o diputado podía ser acusado, perseguido o arrestado, desde su elección hasta la finalización de su mandato, sin autorización de la Cámara correspondiente mediante dos tercios de votos. En materia civil también contemplaba una protección temporal.
Aquel fuero no significaba que los parlamentarios fueran irresponsables por los delitos cometidos. Establecía una protección procesal: la acción judicial podía quedar postergada hasta que la Cámara autorizara su prosecución o hasta la conclusión del mandato. El problema aparecía cuando un parlamentario era reelegido durante varios períodos. Después de doce, veinte o más años de postergación, el tiempo transcurrido podía convertir el fuero en una forma de impunidad, pues dificultaba la continuidad de las acciones judiciales.
Pero existía también el problema inverso. En contextos de intensa confrontación política, las denuncias y procesos judiciales podían utilizarse como instrumentos de presión contra parlamentarios para afectar su actuación o sus votos. Por ello, el desafío consiste en equilibrar la responsabilidad jurídica del representante con la independencia de la función parlamentaria.
La Constitución actual intentó corregir el problema de la eventual impunidad del régimen anterior. Permitió que los parlamentarios fueran sometidos a procesos judiciales y conservó una protección frente a la detención preventiva durante el mandato, salvo delito flagrante. Sin embargo, incurrió en una deficiencia de técnica constitucional al denominar “inmunidad” a esta garantía procesal.
Lo correcto habría sido legislar directamente sobre el fuero y reservar el concepto de inmunidad para la protección de las opiniones y expresiones realizadas en ejercicio del mandato. Como vimos en el artículo anterior, los parlamentarios sí gozan de inmunidad por las palabras y expresiones vinculadas a su función. La diferencia no es meramente terminológica: determina el alcance de cada garantía.
Aquí aparece el problema de la propuesta de Tuto Quiroga. En lugar de corregir esa deficiencia manteniendo y delimitando claramente el fuero, propone que las y los asambleístas “gozarán de inmunidad parlamentaria, por hechos relacionados al ejercicio de sus funciones”. Es decir, vuelve a utilizar el concepto de inmunidad y deja sin una regulación diferenciada la garantía procesal propia del fuero.
El problema se hace todavía más evidente cuando se relaciona esta propuesta con la modificación del artículo anterior, que establece una “inviolabilidad absoluta” por opiniones, declaraciones, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas y otros actos realizados en el desempeño de sus funciones, además de impedir su procesamiento penal por ellos.
Si ambas modificaciones fueran aprobadas en esos términos, el parlamentario tendría protección respecto de los actos propios de su función, pero quedaría expuesto a ser arrestado o encarcelado, preventiva o definitivamente, conforme a las reglas generales del proceso penal. Esto debilitaría una garantía históricamente concebida para proteger la función parlamentaria frente a interferencias externas.
La razón histórica de estas instituciones es clara. Los miembros de las asambleas y parlamentos de otras épocas dependían en gran medida de la voluntad del monarca o de facciones rivales. Las acusaciones de traición, conspiración o corrupción podían convertirse en instrumentos para eliminar adversarios políticos. Casos como Tomás Moro, Tiberio, John Pym y John Hampden ilustran, desde distintos contextos históricos, la importancia del fuero como una protección de la función parlamentaria.
Esta tradición encontró una expresión decisiva en el Bill of Rights de 1689, cuyo artículo IX consagró la libertad de expresión y el debate parlamentario frente a cuestionamientos judiciales externos. El propio Parlamento británico reconoce esta disposición como fundamento de la inmunidad jurídica respecto de lo expresado o realizado en los procedimientos parlamentarios.
En la actualidad también existen debates sobre el uso instrumental de mecanismos judiciales con finalidades políticas, fenómeno denominado en determinados contextos lawfare o guerra jurídica. Asimismo, las llamadas “denuncias express se han convertido en un patrón emergente de la política regional, haciendo uso y abuso de denuncias falsas de índole personal o de violencia de género, aprovechando que estas medidas suelen exigir la suspensión inmediata del cargo de forma preventiva mientras se investiga, apartando al legislador de votaciones clave.
Esto no significa que toda denuncia tenga motivación política, pero sí demuestra la necesidad de diseñar cuidadosamente las garantías procesales.
Por estas razones, considero necesario que Tuto Quiroga revise su propuesta en este punto. La reforma debería corregir la confusión existente, no reproducirla. La Constitución de 1967 ofrece un antecedente útil precisamente porque diferenciaba con mayor claridad el fuero de la inmunidad.