Evolución, limitaciones y desafíos del sistema portuario boliviano
La Administración Autónoma de Almacenes Aduaneros (AADAA) fue una de las instituciones más importantes para el comercio exterior boliviano durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX, particularmente debido a la condición mediterránea de Bolivia y su dependencia de los puertos de países vecinos para el desarrollo de su comercio internacional. Fue creada el 30 de junio de 1965 mediante el Decreto Ley N.º 7230 y, en 1992, adquirió el carácter de empresa pública estatal. Posteriormente, fue extinguida mediante el D.S. N.º 24434 en 1996, para ser reemplazada por la Administración de Servicios Portuarios de Bolivia (ASP-B).
La misión de la AADAA consistía en administrar la carga boliviana tanto en territorio nacional como en los puertos extranjeros utilizados por Bolivia. Entre sus principales funciones se encontraban la recepción, almacenamiento, custodia y despacho de mercancías de importación y exportación, así como la defensa de los derechos de libre tránsito establecidos en el Tratado de Paz y Amistad de 1904 con Chile.
En sus inicios, la AADAA aportó importantes beneficios al comercio exterior. Su presencia institucional permitió una mejor defensa de los intereses de la carga boliviana y un mayor control sobre las operaciones. Sin embargo, con el transcurso del tiempo comenzaron a evidenciarse diversas limitaciones, tales como un excesivo nivel de burocracia, procesos administrativos lentos, escasa capacidad de adaptación al crecimiento del comercio internacional, una excesiva centralización de decisiones y una creciente dependencia de criterios políticos que redujeron su capacidad de gestión.
No obstante, entre 1994 y 1995, la AADAA, mediante una gestión técnica y eficiente, logró recuperar el control de las operaciones portuarias que estaban siendo prácticamente monopolizadas por la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), permitiendo reducir las tarifas portuarias entre un 50 % y un 60 %. Esta situación obligó a buscar soluciones que permitieran dar continuidad a dichas gestiones. En este contexto, se decidió la creación de la mencionada ASP-B, la cual debía asumir funciones más modernas y especializadas, además de afrontar los desafíos derivados de la globalización, la expansión del transporte en contenedores y la modernización portuaria. Fue creada como una entidad pública descentralizada. Posteriormente, mediante el D.S. N.º 2406 de junio de 2015, el Gobierno de turno (MAS), modificó su naturaleza jurídica, convirtiéndola en una empresa pública. Con este cambio, se excluyó de su directorio a representantes del sector privado, como la Cámara Nacional de Comercio y la Cámara Nacional de Industrias, perdiéndose así un importante apoyo técnico y una visión empresarial necesaria para su desarrollo institucional.
Lamentablemente, la ASP-B no logró cumplir las expectativas generadas con su creación y terminó reproduciendo las mismas limitaciones de la AADAA, aunque con menores atribuciones y convirtiéndose en un intermediario obligatorio de cobro, sin generar un valor técnico ni eficiencia logística, pasando a representar un costo adicional en una suerte de peaje o tranca administrativa.
Paralelamente, Chile avanzó en la modernización de su sistema portuario mediante la creación de empresas portuarias regionales, tales como la Empresa Portuaria Arica (EPA), la Empresa Portuaria Iquique (EPI) y la Empresa Portuaria Antofagasta (EPA), las que posteriormente concesionaron sus terminales a operadores especializados como Terminal Puerto Arica (TPA), Iquique Terminal Internacional (ITI) y Antofagasta Terminal Internacional (ATI).
La AADAA nació como un instrumento derivado del Tratado de Paz y Amistad de 1904, destinado a garantizar el libre tránsito de las mercancías bolivianas por los puertos de Arica y Antofagasta. Sin embargo, su sucesora, la ASP-B, ha extendido su ámbito de acción hacia otros puertos del Atlántico e incluso hacia terminales nacionales como Puerto Busch, lo que no tiene relación con las disposiciones del mencionado tratado.
Si se aplicaran políticas adecuadas de modernización de gestión portuaria y logística, la ASP-B podría desempeñar un papel estratégico en beneficio del comercio exterior boliviano. El país requiere políticas que contemplen la diversificación de puertos de salida hacia otras terminales como las peruanas y las del Atlantico, el aprovechamiento de la Hidrovía Paraguay-Paraná, el desarrollo de plataformas logísticas y puertos secos, la digitalización integral de la cadena logística y la suscripción de acuerdos binacionales que permitan agilizar procesos y reducir tiempos y costos operativos.
Como agente oficial del Estado boliviano en los puertos de tránsito, la ASP-B tiene el mandato de proteger el derecho al libre tránsito y garantizar el cumplimiento de los acuerdos internacionales suscritos por el país, particularmente aquellos derivados del Tratado de Paz y Amistad de 1904.
La AADAA fue una institución adecuada para las necesidades del comercio exterior de las décadas del 60 y 70. Por su parte, la ASP-B, un importante intento de modernización institucional; sin embargo, las profundas transformaciones del comercio internacional y la logística global, exigen una nueva evolución institucional. Bolivia requiere avanzar hacia un modelo más integral y moderno, en el que no solo se administre la carga en tránsito, sino que también se promueva el desarrollo de corredores logísticos integrados, centros de distribución, plataformas logísticas, etc. que articule los diferentes modos de transporte; necesita integrarse de manera más activa, al comercio mundial, facilitando sus importaciones y exportaciones. Sin embargo, este objetivo difícilmente podrá alcanzarse con una estructura institucional de limitadas capacidades técnicas y una insuficiente especialización en estas materias.
La existencia de un agente oficial boliviano en los puertos chilenos de tránsito se encuentra plenamente justificada en virtud de las disposiciones del Tratado de Paz y Amistad de 1904; sin embargo, la extensión de esta participación obligatoria, incluyendo el cobro de tarifas en otros puertos, particularmente en los peruanos, donde dicho tratado no tiene aplicación, no corresponde.
ASP-B debe retomar el espíritu de su concepción original, fortaleciendo los mecanismos de participación público-privada en su estructura de gobernanza. En este sentido, la reincorporación de representantes de instituciones como la Cámara Nacional de Industrias (CNI) y la Cámara Nacional de Comercio (CNC) en su Directorio, podría contribuir significativamente a su gestión por su visión técnico-empresarial; asimismo respaldar las negociaciones de tarifas portuarias con los puertos.