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Constitución vs. ley: el espejismo de las inversiones
El nuevo proyecto de ley de inversiones, enviado por el gobierno a la asamblea legislativa, constituye un intento bien intencionado de superar la rigidez de la Ley N.º 516 de 2014, aprobada durante el periodo del MAS. Sin embargo, sus posibilidades de generar un verdadero clima favorable a la inversión están condicionadas por las disposiciones de la Constitución Política del Estado, particularmente sus artículos 320 y 351.
La Constitución como límite
Bolivia necesita una legislación moderna que permita atraer inversión nacional y extranjera. Sin embargo, una ley ordinaria difícilmente puede resolver un problema cuyo origen se encuentra en la propia Constitución.
El artículo 320 establece que “la inversión boliviana se priorizará frente a la inversión extranjera”. También dispone que toda inversión extranjera estará sometida a la jurisdicción, las leyes y las autoridades bolivianas, y que las relaciones económicas con Estados o empresas extranjeras deberán desarrollarse bajo condiciones de independencia, respeto mutuo y equidad, sin otorgarles condiciones más beneficiosas que las establecidas para los bolivianos.
Desde la perspectiva de un inversionista internacional, estas disposiciones pueden generar una percepción de desigualdad e incertidumbre. La prioridad constitucional otorgada a la inversión nacional y las restricciones respecto de los mecanismos de solución de controversias transmiten un mensaje poco favorable: “se puede invertir en Bolivia, pero no necesariamente con las mismas garantías que ofrecen otros mercados”.
Seguridad jurídica antes que incentivos
Con frecuencia se sostiene que para atraer capital extranjero basta con ofrecer beneficios tributarios. Esta visión resulta insuficiente. Para un inversionista de largo plazo, la seguridad jurídica, la estabilidad institucional y la previsibilidad de las reglas de juego tienen una importancia fundamental.
Los impuestos pueden calcularse e incorporarse a los modelos financieros; la inseguridad jurídica, en cambio, introduce un factor de incertidumbre difícil de cuantificar. Un inversionista necesita certeza sobre la estabilidad de los contratos, la protección de sus derechos patrimoniales y mecanismos imparciales para resolver controversias.
El verdadero desafío no consiste solamente en cuánto incentivo tributario se ofrece, sino en qué seguridad jurídica está dispuesto a garantizar el Estado.
El artículo 351 de la CPE y la lógica del capital
La aplicación del artículo 351 de la CPE, constituye otro elemento que debe considerarse, especialmente respecto de inversiones vinculadas con la exploración, explotación y producción de recursos naturales.
La lógica del capital internacional es sencilla: una empresa invierte en otro país esperando obtener una rentabilidad y disponer de sus utilidades conforme a las reglas establecidas. Ninguna corporación compromete capital significativo sin considerar la posibilidad de recuperar su inversión, obtener beneficios y distribuir dividendos o reinvertirlos.
Por esa razón, cualquier restricción que limite sustancialmente la disponibilidad de las utilidades es un poderoso desaliento a quien quiera invertir.
El riesgo de la discrecionalidad administrativa
Existe, además, un segundo problema en el proyecto: el diseño y las atribuciones de la Agencia Nacional de Inversiones.
El proyecto le atribuye competencias que pueden alcanzar a proyectos de inversión municipales y departamentales bajo el argumento de priorizar la inversión nacional. Esto puede convertir a una institución concebida para facilitar inversiones en un nuevo centro de decisión burocrática.
Si una misma entidad puede determinar quién invierte, qué proyectos se ejecutan y quién accede a incentivos tributarios, se abre un espacio considerable para la discrecionalidad. Donde existe discrecionalidad excesiva también aumenta la posibilidad de arbitrariedad, favoritismo y corrupción.
Una ley ordinaria frente a un problema constitucional
La principal debilidad del proyecto no está necesariamente en su intención, sino en la insuficiencia de una ley ordinaria para modificar las condiciones estructurales establecidas por la Constitución.
Mientras permanezcan las disposiciones constitucionales, que establecen una preferencia expresa por la inversión boliviana, restrinjan los mecanismos de solución de controversias y condicionen la relación económica con capitales extranjeros, cualquier nueva ley de inversiones tendrá un margen de acción limitado.
Podríamos aprobar una nueva ley con instrumentos aparentemente modernos, pero si mantenemos intactas las condiciones constitucionales que generan incertidumbre, la inversión en Bolivia será un espejismo.
En definitiva, el problema no es solamente cómo convencer al inversionista de venir, sino cómo garantizar que pueda invertir, producir y obtener legítimamente sus utilidades dentro de un sistema jurídico estable y previsible. Sin esas garantías, cualquier política de promoción de inversiones será insuficiente frente al obstáculo que representa el propio diseño constitucional e institucional del Estado y en esas condiciones, un inversionista serio, se lo pensaría dos y hasta tres veces antes de arriesgar un centavo.