Autonomías: aportes para la comisión redactora del 50/50
En el contexto de un marco jurídico-constitucional habilitante para las autonomías, una región puede aspirar a ser autónoma si tiene legitimidad social, liderazgo político con capacidad negociadora, capacidad institucional, y, fundamentalmente, tiene la viabilidad económica que haga posible todo lo anterior.
La descentralización y la autonomía son aspiraciones legítimas. Pero la forma importa. Repartir recursos sin condicionar su entrega a la existencia de capacidades mínimas y objetivos definidos es, en el mejor caso, una transferencia simbólica; en el peor, invitación para ampliar los clientelismos, burocracias rentistas dependientes, y los proyectos mal concebidos y peor ejecutados, como sucedió en 15 años de autonomías.
La pregunta obvia es si, el 50/50 (¿de qué?; ¿por qué?; ¿para qué?) a normar con la ley encomendada a la comisión redactora, superará las severas debilidades del actual modelo, dada la heterogeneidad extrema en capacidades base, muy especialmente en viabilidad económica: el TCP declaró en 2010 que el Art 92 (Desarrollo Productivo) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, LMAD, era inconstitucional, pero desde entonces nadie se preocupó por corregir las observaciones del TCP.
Veamos temas de la realidad hoy. Las asambleas departamentales y los concejos municipales, fueron concebidos para maximizar la representación política, y han mostrado no ser estructuras eficientes para gestionar servicios. Urge explorar alternativas que tengan bajo control los caprichos políticos. El predominio de criterios técnicos sobre los políticos es determinante para construir las estructuras de apoyo a la producción o de ampliación de las zonas con servicios de alta calidad en energía, riego, caminos, reforestación, etc. En estos casos, la solución no es fragmentar recursos sino sumarlos para proyectos supralocales con reglas claras de gobernanza y reparto de beneficios.
La gobernanza requiere profesionalizar la administración pública en las ETAS: se deberían establecer requisitos específicos para cargos técnico administrativos de nivel superior que sean financiados por transferencias, incentivos para la formación técnica, sistemas de capacitación y de evaluación de desempeño, y sanciones efectivas a la mala gestión. Sin estas reformas, más recursos solo serán más oportunidades para la captura delincuencial de rentas.
En particular, la gestión de las autonomías no debería considerar transferencias per cápita. Asignar recursos por población es administrativamente sencillo, pero políticamente facilita el clientelismo que el poder central usa para manipular, y los gobiernos locales aprenden a esperar sin desarrollar iniciativas propias. Además, anulan la posibilidad de crear fondos financieros de desarrollo al que las ETAs recurran y compitan por proyectos asociativos de demostrada rentabilidad social y económica, y que contribuyan a mejorar la capacidad de gestión pública.
El financiamiento debería combinar transferencias de base que garanticen servicios mínimos, con fondos concursables para financiar proyectos intermunicipales e interdepartamentales evaluados con criterios técnicos en cuanto al impacto en las capacidades locales, la sostenibilidad financiera, el cofinanciamiento y la gobernanza asociativa.
Y por supuesto, estas necesidades nos llevan a la pregunta del millón: ¿y de donde saldrá el dinero?
Depender de los ingresos por exportaciones de materias primas –que dependen de factores sobre los que no tenemos control, no permitirían financiar procesos durante los 20 a 40+ años que tomará construir la institucionalidad necesaria para que la autonomía sea opción viable para todas las ETAs.
Pero tampoco es solución distribuir los recursos de las recaudaciones por concepto de los impuestos vigentes. Lo que se recauda en el mercado interno sale en un 80% del ingreso de los hogares porque todos los impuestos se trasladan al precio de venta de los productos, lo que reduce la capacidad de consumo, incentiva el contrabando y desincentiva crear nuevos emprendimientos generadores de valor, empleo, e ingresos para los hogares. Con la actual estructura impositiva, el 50/50 mantiene la traba principal al crecimiento económico y a la viabilidad autonómica: la falta de un mercado interno.
¿Qué hacer? El nivel central de gobierno, como emisor monopólico del dinero, no necesita recaudar para gastar; de hecho, primero gasta (ingreso para los hogares) y luego recauda. En cambio, las ETAs necesitan recaudar para invertir y gastar: implica que los impuestos deberían tener jurisdicciones subnacionales; por eso la necesidad del mercado interno que genere valor y capacidad de consumo.
Entonces, antes de fijar porcentajes, hay que definir qué fuentes de ingresos son coherentes con un sistema autonómico sostenible. Deben poder movilizar recursos propios sobre bases que fomenten la inversión y la gestión responsable: impuestos a la propiedad urbana y rural “bien tasados”, tasas por servicios locales, tarifas por uso de infraestructura y mecanismos de coparticipación ligados a la capacidad productiva local, sin dependencia mayor en la renta extractiva ni en otras transferencias.
En resumen, una distribución 50/50 puede ser legítima como un punto del horizonte político, pero no como punto de partida ni como meta final del diseño autonómico. Un camino pragmático para rediseñar el modelo autonómico boliviano sobre bases reales, podría partir “apoyando ganadores”: proyectos (privados o público-privados) rentables y con alto impacto económico en ETAs, que serían financiarlos con fondos concursables sobre la base de diagnósticos previos de capacidades en las ETAs, y de evaluación de los impactos de la institucional a los proyectos; el gobierno central evitaría transferir riesgos macro-fiscales a los gobiernos locales comprometidos con los proyectos piloto.
Una analogía ilustrativa, es la instrucción antes del despegue de un avión: “en caso de pérdida de presión; colóquese primero la máscara de oxígeno y luego ayude a niños y otros que lo precisen”. Es una simple regla de supervivencia: si los más aptos se desmayan, no podrán socorrer a nadie.
Aplicando la analogía al diseño autonómico, debemos partir por institucionalizar las condiciones que desarrollen la capacidad de las ETAs para crear valor diversificando las economías locales, de manera que se multipliquen sus efectos en beneficio de los hogares y de la sociedad. Lo contrario, implica autonomías tuteladas, alta conflictividad por las demandas de “los olvidados”, y, eventualmente, el fin del proceso como tal.
Poner la máscara de oxígeno primero a los que mayores potencialidades tengan, no es centralismo; es una opción viable para aprender a construir autonomías efectivas, responsables y duraderas. Bolivia está entre las sociedades más pobres de América Latina por un siglo de malas decisiones que en su momento tomaron malos políticos. No podemos continuar repitiendo la misma pesadilla.